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郑秉文:社保改革要顶层设计与多点试错相结合

2018年12月04日 12:53来源:未知手机版

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“回望40年,经济持续高速增长与社会保障快速发展双双取得伟大成就的关键在于坚持多点试错,实现了用空间换时间的赶超战略目标。”全国政协外事委员会委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在接受中国证券报记者专访时表示。

展望未来,郑秉文认为,顶层设计与多点试错相结合将是未来全面深化社会保障改革的必然选择。具体来说,社会保障未来改革取向无疑应从高速度扩张向高质量发展转型,改革原则应盯住诸多的不平衡不充分,改革重点在供给侧。

多层次社会保障制度网络逐渐成型

中国证券报:改革开放40年以来,我国社会保障取得了哪些主要成就?

郑秉文:在改革开放40周年之际,对不断探索、大胆试验的社会保障改革进程进行历史回望,对边干边学、且行且改、不断完善的社会保障改革进行经验总结,对其现状、体制和机制进行深入分析,对其存在的主要问题进行具体梳理,是十分必要的。

40年来,中国的多层次社会保障安全网基本成型,可从“制度规模”和“制度结构”两个维度上做一个概括:

在制度规模上,从零起步建立起一个世界上最大的社会保障体系。社会保障的制度规模是一个重要维度,它体现的是这个制度在人民生活和国民经济中的分量。

制度规模主要有覆盖人数、收支比例和储备规模三个重要指标。一是覆盖面不断扩大,成为世界上最大的社会保障体系。二是收支规模不断提高,成为中国最大的政府支出项目。三是基金储备规模不断 扩大,抵御风险能力不断加强。

在制度结构上,我国在单一体制基础上建立起一个多层次社会保障安全网。制度结构也有三个指标:制度的横向互补性程度、纵向网络化程度与法制化程度。一是基本建立起非缴费型制度和缴费型制度相互配合的完整制度体系;二是初步建立起多层次“混合型”社会保障制度体系;三是初步建立起以《社会保险法》为核心的社会保障法制化制度体系。

社会保障取得的成就见仁见智,总结角度不同,理解也就不同,社会保障制度本身取得的成就是为市场经济建设和社会发展做出贡献的基础。

一是社会保障使“法人”企业组织成为真正的市场主体,为构建市场经济体制发挥了重要作用。二是社会保障使个人成为“自由劳动者”,进而成为另一个主要市场主体,为建立全国范围劳动力市场做出重要贡献。三是社会保障成为市场经济安全运行调节器,承担起反周期重任,为确保经济增长和社会稳定起到不可替代的作用。四是社会保障成为人民群众社会安全网。

部分制度设计瑕疵逐渐显现

中国证券报:当前我国社会保障制度改革主要 存在哪些问题?

郑秉文:随着社会主义市场经济发展不断深入和改革不断深化,社会保障在某些领域开始出现一些不适应,甚至某些体制性优势导致的一些设计上的瑕疵开始逐渐现。例如,推动建立起来的社会保障急需建立一些可持续性机制;某些制度目标长期难以实现,某些政策不配套,某些领域甚至不得不予以重构,“碎片化”现象较为普遍存在;统筹层次低下既推动制度顺利实施,也隐藏财务风险,影响了制度整体抵御风险的能力; 泛化的各级财政责任使公 共财政与社会保险边界逐渐模糊,社会保险“软约束”使其对财政的依赖性日益增大。

具体来说,首先,顶层设计长期缺位导致制度设计遗留诸多“病灶”。一是有些预设的制度目标未能如期实现。养老和医疗保险实行的均为统账结合模式,但这两个制度引入个人账户的制度目标均未实现。其中,城镇职工基本养老保险做实账户试点有待进一步探索;相反,城镇职工基本医疗保险个人账户积累规模不断膨胀。

二是有些制度没有达到设计预期。2009年退出历史舞台的“老农保”就是由于其制度设计与高速增长的经济不相适应,最终不得不由“新农保”予以代之。

三是有些制度配套长期缺位。一些制度顶层设计始终未能成为改革“蓝图”。例如,机关事业单位养老金改革启动已有三年,但投资体制和计发方式始终未能进入到实际操作层面,没有建立起一个“按电钮”的工程。

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